Reformasi Birokrasi Pendidikan, Perspektif Politik

Posted on

ket-dpkp_workshop-guru2-sekota-200x135 Reformasi Birokrasi Pendidikan, Perspektif Politik

Kenyataan bahwa birokrasi di Indonesia lebih melayani kepentingan birokrat sendiri (atasan) daripada melayani rakyat, dan mereka lebih “takut” kepada atasan ketimbang kepada “pemberi amanat” untuk bertugas-fungsi di birokrasi, yakni rakyat (publik), masih tampak hingga saat ini, di tengah-tengah terjadinya transisi paragdigmatik dan derasnya arus kampanye good governance.

Why educational bureaucracy reforms? This, lead local government goes into its effectiveness in managing people in their territorial. The basic assumption used by this article is that education bureaucracy containing strategic instrument of political schemes that reach most citizen. Such a paradigm, this article argues that theoretical concept of bureaucracy and it’s reforms, especially that in education sector, must have a central position in relationship to general efforts of government system reforms at local level. Usage of application models of it to ensure evolutional shaped bureaucracy reforms will lead to one face of democratic accountabilities shown by citizen engagement. Bureaucracy controlled by public or to be called ‘citizen committee’, building public-based school management and some kind of making education institution becomes more opened and transparent, electing school manager by people are some kinds of positive outcome will be reach to proof and make bureaucracy reforms becomes real.

Keywords: reforms, bureaucracy, effective government.

I

Menakar Urgensi Reformasi Birokrasi Pendidikan

Mengawali tulisan ini, penulis ingin terlebih dahulu mengeksplanasi birokrasi dan urgensi reformasi birokrasi pendidikan. Weber, sebagaimana dikutip oleh Priyatmoko, MA, dalam “Kekuasaan Birokratik dan Cara-cara Mengontrolnya”, cenderung memandang birokrasi merupakan proses yang tak terelakkan sebagai konsekuensi rasionalisasi dan modernisasi. Ia berharap bahwa kekuasaan birokrasi dapat dikontrol oleh para pemimpin politik dan pengusaha, utamanya pemimpin kharismatik. Sementara, Mises lebih melihat pertumbuhan kekuasaan birokrasi merupakan akibat langsung dari pilihan politik para elite, khususnya ideologi Negara yang intervensionis. Mises mencemaskan kekuasaan birokrasi sebagai manifestasi ideologi totaliterisme yang mengancam demokrasi, kebebasan individu, dan kemakmuran ekonomi melalui mekanisme pasar[2]. Dan mengapa birokrasi pendidikan layak untuk diperhatikan dengan memperbaiki kualitas layanannya, yakni dengan mereformasinya? Ada 2 alasan yang melatarbelakanginya.

Pertama, pendidikan merupakan instrumen kebijakan politik pemerintah. Terdapat keterkaitan antara politik dengan pendidikan. M. Sirozi, Ph.D menunjukkan keterkaitan itu dengan menyebutkan bahwa pendidikan dan politik merupakan dua elemen penting dalam system social politik di setiap Negara, baik Negara maju maupun Negara berkembang. Keduanya sering dilihat sebagai bagian-bagian terpisah, yang satu sama lain tidak memiliki hubungan apa-apa, padahal, keduanya bahu-membahu dalam proses pembentukan karakteristik masyarakat[3]. Di Negara-negara Barat, kajian antara politik dan pendidikan dimulai oleh Plato dalam bukunya Republic, yang membahas hubungan antara ideology dan institusi Negara dengan tujuan dan metode pendidikan. Berikut ini kesan Allan Bloom[4] tentang Republic:

“For me, (Republic is) the book on education, because it really explain to me what I experience as a man and teacher, and I have almost always used it to point out what we should not hope for, as a teaching of moderation and resignation”.

Plato mendemonstrasikan dalam buku tersebut bahwa dalam budaya Helenik, sekolah adalah salah satu aspek kehidupan yang terkait dengan lembaga-lembaga politik. Ia menjelaskan bahwa setiap budaya mempertahankan kontrol atas pendidikan di tangan kelompok-kelompok elite yang secara terus-menerus menguasai kekuasaan politik, ekonomi, agama dan pendidikan. Plato menggambarkan adanya hubungan dinamis antara aktivitas pendidikan dan aktivitas politik. Abernethy dan Coombe (1965:287) mengungkapkan, education and politics are inextricably linked (pendidikan dan politik terkait tanpa bisa dipisahkan). Menurut mereka (1965:289), hubungan timbal balik antara pendidikan dan politik dapat terjadi melalui tiga aspek, yaitu pembentukan sikap kelompok (group attitudes), masalah pengangguran (unemployment), dan peranan politik kaum cendekia (the political roles of the intellegents).

Keterkaitan antara pendidikan dan politik berimplikasi pada semua dataran, baik pada dataran filosofis maupun dataran kebijakan. Misalnya, filsafat pendidikan di suatu Negara seringkali merupakan refleksi prinsip ideologis yang diadopsi oleh Negara tersebut. Abernethy dan Coombe (1965:287) menulis sebagai berikut:

“A government’s education policy reflect, and sometimes betray, its view of society or political creed. The formulation of policy, being a function of government, is essentially part of the political process, as are the demands made on government by the public for its revision”.[5]

Pada gilirannya, implementasi dari suatu kebijakan pendidikan berdampak pada kehidupan politik. Abernethy dan Coombe (1965:287) mencatat empat aspek kehidupan masyarakat yang dapat dipengaruhi oleh kebijakan-kebijakan pendidikan yang dibuat oleh pemerintah, yaitu lapangan kerja, mobilitas social, ide-ide dan sikap. Mereka menulis:

“And the implementation of education policy has political consequences by affecting, among other things, types and levels of employment, social mobility, and the ideas and attitudes of the population”.[6]

Dinamika hubungan timbal balik antara pendidikan dan politik dalam suatu masyarakat terus meningkat seiring dengan perubahan-perubahan yang terjadi dalam masyarakat tersebut. Di Negara-negara berkembang, dinamika tersebut cenderung lebih tinggi karena perubahan-perubahan tersebut terjadi lebih intens. Intensitas perubahan tersebut sangat nyata dalam proses yang menghantarkan Negara-negara jajahan menuju kemerdekaan. Abernethy dan Coombe (1965:287) mengamati hal-hal berikut ini:

“In general, the political significance of education in contemporary societies increases with the degree of change a society in undergoing. The massive changes which developing countries have already experienced and those, whether included of not, which are in  process, render all the more conspicuous the reciprocal relationship between politics and education in these areas”.[7]

Kutipan di atas paling tidak menggambarkan dua hal. Pertama, eratnya hubungan antara politik dan pendidikan. Kedua, besarnya pengaruh hubungan tersebut terhadap tatanan kehidupan sosial politik masyarakat. Di Indonesia, kebijakan pendidikan diarahkan untuk menciptakan manusia yang merdeka dan demokratis dengan memiliki kekuatan pada aspek-aspek keimanan menurut agama yang dianutnya. Karena itu urusan pendidikan tidak sekadar merupakan hak dan kebutuhan masyarakat, tetapi juga merupakan kewajiban negara kepada warga negaranya. Warganegara berhak memperoleh pendidikan, sedang negara wajib memfasilitasinya. Hubungan pendidikan dan negara menjadi begitu penting, karena pengaturan umum perihal pendidikan harus diadakan dan itu berarti peran negara dan pemerintah mutlak diperlukan. Dalam kaitan itulah maka penyusunan kebijakan yang dikembangkan pemerintah dalam bidang pendidikan menjadi sangat penting. Indonesia termasuk negara yang memasukkan urusan pendidikan ke dalam konstitusi (Undang-Undang Dasar). Karena itu, pengaturan lebih lanjut tentang pendidikan menjadi tanggung jawab pemerintah sebagai pemegang amanat konstitusi tersebut. Dalam kaitan ini, maka pendidikan bisa dipandang sebagai tujuan. Tetapi, dalam konteks yang lebih makro, pendidikan dijadikan sebagai instrumen negara untuk merealisasi tujuan negara yang lebih besar. Dengan cara pandang seperti itu, maka pendidikan merupakan instrumen kebijakan negara untuk mencapai tujuan. Dalam tataran kebijakan, telah diputuskan bahwa sistem penyelenggaraan dan kewenangan pengembangan pendidikan diserahkan kepada masing-masing daerah (desentralisasi). Hal ini merupakan konsekuensi logis dari reformasi pemerintahan yang sudah dijalankan.

Teori-teori yang sangat menarik untuk dikutip dalam membahas kaitan antara pendidikan dan demokratisasi, yang dikemukakan secara lebih kompleks, antara lain pernah dilontarkan oleh Samuel P. Huntington. Menurut Huntington (1991), terdapat beberapa faktor pendorong bagi terciptanya perubahan pada struktur sosial dan nilai-nilai yang ada pada masyarakat, yang pada gilirannya mendorong terjadinya demokratisasi. Salah satunya adalah pendidikan.  Ini menunjukkan perkembangan suatu kajian khusus yaitu politik pendidikan (the politics of education). Menurut Sirozi, mengutip Dale, konsentrasi kajian politik pendidikan ada pada peran Negara. Melalui studi politik pendidikan, Dale yakin dapat menjelaskan pola-pola kebijakan, proses pendidikan dalam masyarakat. Kimbrough setuju dengan istilah politik pendidikan (the politics of education) dan melandasi penjelasannya pada pengertian politik itu sendiri[8]. Ia setuju dengan Kammerer bahwa politik adalah the prosess of making significant community-wide decisions. Thomas H. Eliot menulis dalam “Toward an Understanding of Public School Politics”, yang dimuat di American Political Science Review, Volume 53, Nomor 4, Desember 1959, halaman 1032-1052, bahwa sudah saatnya ilmuwan politik tidak takut dengan perkataan “pendidikan”, karena pendidikan adalah bagian tak terpisahkan dari kepentingan dan kebijakan pemerintah. Oleh karena itu, tulis Eliot, pendidikan juga merupakan objek studi bagi para ilmuwan politik. Berikut kata Eliot:

“Surely it is high time to stop being frightened by a word. Politics includes the making of governmental decisions, and the effort of struggle to gain or keep the power to make those decisions. Public school are part of government. They are political entities. They are a fit subject for study by political scientists.”[9]

Eliot menambahkan bahwa persoalan pendidikan bukan persoalan politik biasa, tetapi merupakan persoalan politik yang krusial untuk dikaji, baik oleh ilmuwan politik maupun oleh ilmuwan pendidikan. Artikel Eliot tersebut berhasil memotivasi para ilmuwan politik dan pendidikan untuk meneliti aspek-aspek politik dari persoalan pendidikan. Sedangkan Kirst dan Mosher yakin bahwa perkembangan tersebut bertitik tolak dari suatu kesadaran bahwa isu-isu dan problematika pendidikan membutuhkan model analisis sains kebijakan (policy-science)[10].

Kedua, birokrasi pendidikan sebagaimana yang ditampilkan (performance) sampai sekarang ini, menyebabkan kelambanan pelayanan publik di bidang pendidikan dan kelambanan praktik penyelenggaraan pendidikan sampai pada tingkat satuan pendidikan (sekolah). Ace Suryadi, Ph.D., sejak menjabat Staf Ahli Mendiknas Bidang Desentralisasi  Pendidikan, mencatat hal ini dengan baik. Dalam sebuah makalahnya yang disampaikan pada forum Sosialisasi Pemberdayaan Dewan Pendidikan dan Komite Sekolah pada tahun 2003, ia membuat pernyataan yang menarik. Menurutnya, “Sistem pendidikan yang selama ini dikelola dalam suatu iklim birokratik dan sentralistik dianggap sebagai salah satu sebab yang telah membuahkan keterpurukan dalam mutu dan keunggulan pendidikan di tanah air. Mengapa demikian? Karena sistem birokrasi selalu menempatkan “kekuasaan” sebagai faktor yang paling menentukan dalam proses pengambilan keputusan.”

Sekolah-sekolah saat ini telah terkungkung oleh kekuasaan birokrasi yang “menggurita” sejak kekuasaan tingkat pusat hingga daerah bahkan terkesan semakin buruk dalam era desentralisasi ini.  Ironisnya, kepala sekolah dan guru-guru sebagai pihak yang paling memahami realitas pendidikan berada pada tempat yang “dikendalikan”. Merekalah seharusnya yang paling berperan sebagai pengambil keputusan dalam mengatasi berbagai persoalan sehari-hari yang menghadang  upaya peningkatan mutu pendidikan. Namun, mereka ada dalam posisi tidak berdaya dan tertekan oleh berbagai pembakuan dalam bentuk juklak dan juknis yang “pasti” tidak sesuai dengan kenyataan objektif di masing-masing sekolah. Oleh karena itu tidaklah berlebihan jika dikatakan bahwa kekuasaan birokrasi persekolahan telah membuat sistem pendidikan kita tak pernah terhenti dari keterpurukan. Kekuasaan birokrasi jugalah yang menjadi faktor sebab dari menurunnya semangat partisipasi masyarakat terhadap penyelenggaraan pendidikan di sekolah. Karenanya, berawal dari arti penting dan urgensi birokrasi pemerintahan pada sektor pendidikan ini,  tulisan ini hendak menyajikan upaya reformasi birokrasi pemerintah daerah, pada sektor pendidikan. Yang bertujuan, disamping mengikis jeratan kekuasaan birokrasi yang melilit dan menghambat praktik penyelenggaraan pendidikan, terutama di tingkat satuan pendidikan (sekolah), yang lebih penting adalah mengoperasionalkan otonomi sekolah dalam arti sesungguhnya, sekaligus mengembalikan fungsi dan kepemilikan sekolah kepada pemiliknya, yakni masyarakat.

II

Mengenali Birokrasi dan Politik pada Praktik Pemerintahan di Indonesia

Untuk meletakkan reformasi birokrasi (pendidikan) pada konteks birokrasi dan politik di Indonesia, perlu memahami pula birokrasi dan politik di Indonesia. Kedudukan, posisi dan keterkaitan antara keduanya penting untuk dipahami terlebih dahulu sebelum melakukan pembahasan upaya reformasi birokrasi, yang didasarkan pada kepentingan masyarakat, yakni untuk memenuhi citizen satisfaction, kepuasan warga masyarakat. Pada umumnya birokrasi pada penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia, menampakkan performance kinerja yang kurang bagus. Seorang pemerhati pemerintahan dan mantan Sekkota Surabaya, Alisjahbana menyatakan pendapatnya tentang birokrasi pemerintahan, sebagai lembaga yang menampakkan inefesiensi dalam pelaksanaan fungsi manajemen pemerintahan, yang kemudian berkembang menjadi stigma negatif pada birokrasi pemerintahan. Stigma inilah yang menampilkan performa birokrasi yang kurang bertanggungjawab: jadual kerjanya tidak terukur dan tanpa kontrol. Gerakan disiplin pegawai yang sering dikumandangkan para birokrat, dengan misalnya merazia pegawai yang tidak disiplin,  sepintas menampakkan “kegalakan birokrasi”, namun sesungguhnya upaya tersebut hanya sesaat. Setelah razia, para aparat birokrasi tersebut kembali santai dan kurang peduli pada tugas-tugasnya. Lebih lanjut Alisjahbana menyatakan bahwa aparat birokrasi (pegawai negeri pemerintahan), di tengah-tengah keburukan birokrasi tersebut, senantiasa tampak “digdaya”. Alisjahbana, mengutip Yayan Sakti Suryandaru, peneliti dari Pusat Kajian Komunikasi Surabaya, melihat kecenderungan ini lantaran para pegawai negeri lebih berperan sebagai “penguasa” ketimbang abdi negara. Sebagai penguasa, pegawai negeri diilhami peran-peran “ambtenaar” di jaman Belanda. Mereka dengan bebas bisa memerintah masyarakat dan merasa memiliki hak istimewa (previlege) yang membedakannya dari orang kebanyakan[11]. Pandangan dan pengamatan (pengakuan?) dari seorang (mantan) praktisi birokrasi ini menarik untuk dicermati walaupun pengamatan Alisjahbana dilakukan setelah ia purna tugas, namun tetap (sekaligus) bertindak selaku “responden” atau “informan” yang sangat baik karena ia adalah (leader) pelaku birokrasi. Inilah hal yang dicemaskan Weber bahwa birokrasi menciptakan kelas baru para pejabat yang memegang kekuasaan luar biasa di wilayah administrasi, menjadi bersifat menguasai, dan memaksakan agenda-agendanya sendiri. Yang paling menakutkan, ini dapat melahirkan kediktatoran para pejabat, bukannya para pekerja[12].  Melengkapi pencermatan (tepatnya: pengakuan) Alisjahbana tentang wajah birokrasi di atas, Fadillah Putra, seorang kritikus birokrasi dan kebijakan publik dari Yayasan Averroes, mencatat beberapa kelemahan birokrasi pemerintahan, yang berawal dari kebiasan birokrasi dan aturan kepegawaian, yang berimplikasi kepada output layanan birokrasi itu sendiri; yaitu:  rahasia jabatan, netralitas pegawai, dan monoloyalitas pegawai birokrasi pemerintah. Rahasia jabatan, membuat aparat birokrasi cenderung menyembunyikan informasi yang layak diketahui publik[13]. Memang ada beberapa jenis informasi yang boleh dikomunikasikan dengan publik dan ada beberapa yang tidak boleh karena bersangkut paut dengan data pribadi, proses hukum seseorang, dsb., namun aparat pada umumnya cenderung untuk enggan bersinggungan dengan publik berkaitan dengan informasi yang seharusnya tidak perlu disembunyikan. Hal kedua menurut Fadillah Putra, adalah netralitas pegawai dan monoloyalitas pegawai. Dalam prinsip netralitas, pegawai tidak ikut membuat kebijakan kecuali hanya menawarkan masukan-masukan secara internal. Mereka tidak boleh mempublikasikan pendapatnya itu. Hal ini sering membuat pegawai merasa dihalangi hak-hak sipil dan moralnya untuk bebas berpendapat di muka umum. Para pendukung prinsip ini membandingkan dengan pegawai perusahaan swasta yang tetap setia kepada pemimpinnya, meskipun mereka tidak menerima kebijakan pemimpin, serta mereka tidak pernah menyebarluaskan pendapatnya kepada masyarakat luas. Persoalannya, meskipun secara teoretis prinsip netralitas ini bisa diterima, namun bagaimana penerapannya sehingga tetap dapat menjamin monoloyalitas pegawai, yaitu mengabdi kepada kepentingan masyarakat, bangsa, dan negara secara umum tanpa memihak golongan atau pribadi anggota masyarakat tertentu. Bahkan menurut Spiegelman, netralitas pegawai negeri tidak lebih dari sebuah mitos. Sedangkan Corbett menulis bahwa jika pegawai bersedia untuk menerima kekuatan untuk mengambil keputusan, mereka juga harus menerima konsekuensinya, termasuk hak publik untuk mengetahui apa yang sedang dikerjakan oleh pejabat, apa yang ia pikir[14]. Hiruk pikuk kekecewaan atas praktik penyelenggaraan pemerintahan adalah gejala yang terjadi di semua tempat dan di semua waktu. Kenyataan ini dibuktikan terhitung sejak adagium Lord Acton, power tends to corrupt, absolutely power tend to corrupt absolutely, sampai pada teknologi mutakhir yang dipakai Kruger sebagai rent-seeking society. Meskipun begitu, keinginan untuk lari dari kenyataan ini pun bukannya tidak pernah ada. Seperti hukuman regulasi post power accountability yang menimpa Tjun Doo Hwan di Korea Selatan. Abstraksi semacam inilah yang rupanya mengilhami Gerald E. Caiden. Ia memiliki kegalauan yaitu bahwa proses akuntabilitas atas amanat yang ditimpakan pada para pejabat publik, seringkali tidak dapat berjalan dengan mulus[15].

Kenyataan bahwa birokrasi di Indonesia lebih melayani kepentingan birokrat sendiri (atasan) daripada melayani rakyat, dan mereka lebih “takut” kepada atasan ketimbang kepada “pemberi amanat” untuk bertugas-fungsi di birokrasi, yakni rakyat (publik), masih tampak hingga saat ini, di tengah-tengah terjadinya transisi paragdigmatik dan derasnya arus kampanye good governance. Penampakan birokrasi yang berorientasi pada “penyelamatan diri di hadapan atasan”, berujung pada kecenderungan program instansi-instansi pemerintah yang juga berorientasi proyek, dan memenuhi rutinitas dan ritual birokrasi yang kurang berorientasi pada hasil. Para pegawai pemerintah (birokrat) bekerja atas dasar tuntutan kesesuaian RASK (Rencana Anggaran Satuan Kerja) dengan format pertanggungjawaban tatkala diperiksa oleh instansi pemeriksa keuangan. Secara ekstrem dapat dikatakan bahwa mereka sebenarnya bekerja bukan untuk (memajukan) masyarakatnya, namun demi kebutuhan birokrasi mereka sendiri.

III

Citizen Satisfaction, Organisasi Publik, Pertanggungjawaban Publik,  Jabatan Publik dan Peran Publik

Gagasan mereformasi birokrasi (pendidikan) sebagaimana maksud tulisan ini, dalam konteks birokrasi seperti paparan di atas, memerlukan piranti yang memadai, tidak “sekadar” mengubah praktik birokrasi seperti yang dipersepsi oleh pemerintah dan ditempuh “hanya” dengan “mereformasi” personalia (mutasi pegawai). Meminjam gagasan Osborne[16], bahwa mengubah “DNA” birokrasi pemerintah, dalam hal ini birokrasi pendidikan, dapat didefinisikan (secara operasional) untuk mengubah inti penggerak birokrasi itu sendiri, baru gagasan reformasi birokrasi benar-benar dapat diwujudkan. Masih menggunakan logika Osborne, birokrasi milik pemerintah –seperti yang tampak pada saat ini-, harus diganti menjadi “birokrasi” milik masyarakat[17]. Gagasan utamanya adalah pada pengembalian manajemen sekolah kepada pemiliknya: masyarakat. Sebagai ilustrasi perbandingan, sejenak marilah menengok ke belakang, pada saat praktik penyelenggaraan sekolah sepenuhnya dimiliki oleh masyarakat, dan merekalah yang membangun dan memelihara sekolah, mengadakan sarana pendidikan, serta iuran untuk mengadakan biaya operasional sekolah. Jika sekolah telah mereka bangun, masyarakat hanya meminta guru-guru kepada pemerintah untuk diangkat pada sekolah mereka itu. Pada waktu itu, kita sebenarnya telah mencapai pembangunan pendidikan yang berkelanjutan (sustainable development), karena sekolah adalah sepenuhnya milik masyarakat yang senantiasa bertanggungjawab dalam pemeliharan serta operasional pendidikan sehari-hari. Pada waktu itu, pemerintah berfungsi sebagai penyeimbang, melalui pemberian subsidi bantuan bagi sekolah-sekolah pada masyarakat yang benar-benar kurang mampu. Namun, keluarnya Inpres SDN No. 10/1973 adalah titik awal dari keterpurukan sistem pendidikan, terutama sistem persekolahan di tanah air. Pemerintah telah mengambil alih “kepemilikan” sekolah yang sebelumnya milik masyarakat menjadi milik pemerintah dan dikelola sepenuhnya secara birokratik bahkan sentralistik. Sejak itu, secara perlahan “rasa memiliki” dari masyarakat terhadap sekolah menjadi pudar bahkan akhirnya menghilang. Peran masyarakat yang sebelumnya “bertanggungjawab”, mulai berubah (turun derajat) menjadi hanya “berpartisipasi” terhadap pendidikan, selanjutnya, masyarakat bahkan menjadi “asing” terhadap sekolah. Semua sumberdaya pendidikan ditanggung oleh pemerintah dan seolah tidak ada alasan bagi masyarakat untuk ikut serta berpartisipasi apalagi bertanggungjawab terhadap penyelenggaraan pendidikan di sekolah[18].

Di era ketika kebijakan desentralisasi diberlakukan di berbagai sektor –termasuk di bidang pendidikan–, dan ketika otonomi diterjemahkan sebagai hak sekolah dan masyarakat untuk merencanakan dan menyelenggarakan kegiatan belajar-mengajar yang lebih kontekstual, maka ada banyak hal yang telah dicoba dilakukan dan dikembangkan pemerintah untuk memperbaiki mutu pendidikan. Selain mencanangkan diberlakukannya pendekatan Manajemen Berbasis Sekolah (School Based Management), dan berbagai program sejenis, yang tak kalah strategis adalah pembentukan lembaga baru sebagai mitra pemerintah dan sekolah seperti Dewan Pendidikan dan Komite Sekolah yang diharapkan dapat menjadi pintu masuk bagi keterlibatan dan peran aktif masyarakat untuk ikut serta memperbaiki kualitas pendidikan. Seperti dikatakan F. Korten[19] bahwa selama ini sistem sentralistik ternyata terbukti kurang bisa memberikan pelayanan yang efektif bagi guru maupun anak didik, tidak mampu menjamin kesinambungan kegiatan di tingkat lokal, memiliki keterbatasan dalam beradaptasi dengan permasalahan lokal, dan menciptakan rasa ketergantungan pada pihak lain daripada rasa mandiri. Yang perlu diingat dalam hal desentralisasi pendidikan adalah implementasinya harus berorientasi pada misi utamanya. Pelaksanaan desentralisasi pendidikan sebaiknya tidak dilakukan melalui suatu mekanisme penyerahan “kekuasaan birokrasi” dari pusat ke daerah, karena kekuasaan telah terbukti gagal dalam mewujudkan pendidikan yang bermutu. Melalui strategi “desentralisasi pemerintahan di bidang pendidikan”, Depdiknas tidak hanya berkepentingan dalam mengembangkan kabupaten/ kota dalam mengelola pendidikan, tetapi juga berkepentingan dalam mewujudkan otonomi satuan pendidikan. Depdiknas memiliki keleluasaan untuk membangun kapasitas setiap penyelenggara pendidikan, yaitu sekolah-sekolah. MBS mengembangkan satuan-satuan pendidikan secara otonom karena mereka adalah pihak yang paling mengetahui operasional pendidikan. Bukan tidak mungkin bila kurikulum di-set up pada level satuan pendidikan (sekolah). Sesuai dengan strategi ini sekolah bukanlah bawahan dari birokrasi pemerintah daerah, tetapi sebagai lembaga profesional yang bertanggung jawab terhadap klien atau stakeholder yang diwakili oleh Dewan Pendidikan dan Komite Sekolah. Keberhasilan pendidikan di sekolah tidak diukur dari pendapat para birokrat, tetapi dari kepuasan masyarakat (citizen satisfaction). Fungsi pemerintah adalah fasilitator untuk mendorong sekolah-sekolah agar berkembang menjadi lembaga profesional dan otonom sehingga mutu pelayanan mereka memberi kepuasan terhadap komunitas basisnya, yaitu masyarakat. Masyarakat dapat membuat citizen charter untuk melakukan kontrol terhadap mutu pendidikan di sekolah, untuk mengawal desentralisasi dan birokrasi, supaya (meminjam istilah Ignas Kleden) terjadi linking & de-linking antara elemen-elemen tersebut. Gagasan desentralisasi pendidikan yang dilontarkan Ace Suryadi di atas dan gagasan  ukuran keberhasilan pendidikan berdasarkan kepuasan masyarakat tersebut tampaknya hanya akan menjadi wacana pemanis lokakarya jika tidak dibarengi dengan suatu langkah konkret untuk membumikan gagasan tersebut. Desentralisasi pendidikan, yang diarahkan pada otonomi pendidikan dan otonomi sekolah dan kepuasan masyarakat selaku pengguna jasa pendidikan akan berhenti sebagai wacana  dan konsep yang tampaknya cerdas. Berdasarkan pengamatan penulis, daerah tetap akan mengalami kesulitan untuk mengimplementasikan otonomi pendidikan dan otonomi sekolah untuk memenuhi tanggungjawab sekolah kepada masyarakat/ publik. Bukan hanya persoalan komitmen dan political will yang kurang dari pemerintah daerah, tetapi memang, daerah tidak memiliki referensi dan konsep untuk mengoperasionalkan konsep otonomi pendidikan tersebut.

Bentuk yang paling mudah dan dekat dari otonomi sekolah adalah memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada sekolah untuk mengembangkan (manajemen) sekolahnya menurut sekolah masing-masing. Dalam konteks ini adalah memberikan ruang yang seluas-luasnya kepada sekolah dan masyarakat untuk mengembangkan sekolah menurut konsep Manajemen Berbasis Sekolah (MBS). MBS ini memungkinkan sekolah bersama masyarakat menentukan pengembangan sekolah secara mandiri. Dan mengingat masyarakat adalah pengguna jasa pendidikan, yang berhak atas mutu layanan terbaik sekolah bagi mereka, maka masyarakat menjadi agen penentu bagi pencapaian tujuan manajemen sekolah tersebut. Sistem manajemen sekolah harus bertanggungjawab kepada masyarakat selaku user, pengguna jasa pendidikan, sekaligus memenuhi konsepsi kepuasan masyarakat. Kepuasan masyarakat (citizen satisfaction) harus mendasari manajemen sekolah, yang benar-benar bertumpu pada hak-hak masyarakat selaku “pemilik” sekolah.

Gagasan penulis “Membangun Sekolah Milik Masyarakat”[20] sebenarnya ingin mengembalikan sekolah beserta pengelolaannya sesuai dengan pesan-pesan dan semangat otonomi sekolah dan partisipasi masyarakat. Partisipasi masyarakat dalam pengertian ini tidak sekadar melibatkan masyarakat secara parsial, misalnya tindakan membantu atau menyumbang (kebutuhan) sekolah, namun dalam arti yang utuh. Konsep partisipasi masyarakat ini, hingga kini masih sebatas wacana walaupun diformalkan dalam peraturan pemerintah[21], karena penyelenggara, terutama yang di daerah, masih belum menangkap esensi dari partisipasi masyarakat (publik) dalam manajemen sekolah. Sementara (manajemen) sekolah masih terbayang-bayangi kekuasaan birokrasi pemerintahan yang kaku, penuh rutinitas dan formalitas, dan cenderung menghambat kreativitas, yang dalam beberapa kasus malah membelenggu kepala sekolah. Dalam pengertian ini sekolah merupakan lembaga atau organisasi publik, dan melayani kepentingan publik yakni jasa pendidikan. Masyarakatlah pengguna jasa (konsumen jasa) pendidikan tersebut. Sehingga sekolah harus dikelola sesuai dengan kebutuhan dan kepentingan para pengguna jasa pendidikan tersebut, yakni masyarakat (publik). Sebagai sebuah organisasi publik yang melayani kepentingan publik, dan dibangun di atas kepentingan publik pula, maka sebetulnya yang harus diubah adalah jenis pertanggungjawabannya. Sekolah sebenarnya bertanggungjawab kepada siapa? Konsep organisasi publik yang mengabdi kepada kepentingan publik, mengharuskan sekolah sebagai organisasi publik, harus bertanggungjawab kepada publik (masyarakat), bukan kepada birokrat, karena sekolah (organisasi publik) mengemban amanat publik.

Bertolak dari deskripsi di atas, maka perlu untuk segera melakukan reformasi birokrasi pendidikan pada pemerintah daerah. Reformasi birokrasi tersebut diarahkan untuk memberi ruang yang memadai bagi bekerjanya sistem pengelolaan sekolah berikut pertanggungjawabannya yang didasarkan pada konsepsi MBS di atas, yakni meletakkan pertanggungjawaban manajemen sekolah pada sistem pertanggungjawaban publik. ‘Reformasi birokrasi’ yang dimaksudkan, adalah memberi ruang yang luas bagi bekerjanya sistem birokrasi yang melibatkan publik secara aktif dan legal dalam birokrasi dan penyelenggaraan pendidikan, sejak perencanaan sampai pertanggungjawaban. Sistem ini bekerja hanya bila memfungsikan sekolah sebagai daerah otonom pendidikan, dan kepala sekolah sebagai jabatan publik. Upaya ini  sekaligus untuk melakukan  kontrol birokrasi untuk memenuhi akuntabilitas demokratik.

IV

Kontrol Birokrasi dan Akuntabilitas Demokratik

Barangkali tesis di atas akan mengundang pertanyaan, mengapa harus. Tidak cukupkah dengan kontrol birokrasi oleh masyarakat dengan pola partisipasi? Menurut pendapat penulis berdasarkan pengamatan dan pengalaman penulis, pola partisipasi yang selama ini dianut dan diamalkan (atas prakarsa pemerintah), berjalan semu dan tidak efektif. Masyarakat yang berpartisipasi masih setengah-setengah (tidak sepenuhnya melakukan partisipasi) karena disamping stamina untuk berpartisipasi amat terbatas, masih adanya anggapan bahwa ruang partisipasi bagi mereka merupakan tugas para aparat birokrasi pemerintahan yang telah digaji (dengan uang rakyat). Dan pihak aparat birokrasi yang ditempati untuk berpartisipasi juga menerima dengan setengah hati pula. Umumnya mereka tidak rela jika “kavlingan haknya” (baca: wilayah/ lahan birokrasinya) sebagian ditempati oleh masyarakat. Sebagian memaknainya sebagai hal yang merepotkan birokrasi yang telah “tertata apik” (status quo birokrasi). Sebagian memaknai sebagai bentuk pengurangan “rejeki” birokrasinya.

Sebagai bentuk konkret dari pengoperasian otonomi beserta konsep organisasi publik dan pengabdian bagi kepentingan publik, sehingga harus bertanggungjawab kepada publik selaku pihak yang memberi kuasa untuk menjalankan birokrasi pemerintahan (bidang pendidikan), adalah benar-benar mengembalikan “kepemilikan” sekolah (organisasi publik tersebut) kepada publik (masyarakat). Masyarakatlah yang menjalankan manajemen sekolah karena merekalah sebenarnya user sekaligus “pemilik” sekolah. Masyarakatlah yang lebih tahu kebutuhannya. Di sini dibutuhkan ‘birokrasi” pendidikan yang benar-benar melayani kebutuhan masyarakat. Konsepsi pendidikan yang direncanakan dari dan oleh rakyat untuk kebutuhan rakyat benar-benar dikonkretkan. Atau dengan kata lain dapat dikatakan sebagai “demokratisasi pendidikan” melalui birokrasi terbuka untuk rakyat. Dalam konsepsi ini pula, kontrol birokrasi dapat dengan sendirinya dan seutuhnya telah tercapai. Dan lebih lanjut akan tercapai apa yang disebut akuntabilitas demokratik pada praktik birokrasi (pendidikan) yang terbarukan dengan model ini.

Akuntabilitas demokratik, sebagaimana  dikemukakan oleh Robert O. Keohane, mengasumsikan bahwa pemerintah selaku pihak yang diserahi amanat untuk menjalankan tugas-tugas kepemerintahan (bidang pendidikan, pen.) harus memberikan pertanggungjawaban kepada pihak-pihak yang sudah memberikan amanah tersebut. Dalam hal ini dikenal adanya dua jenis akuntabilitas yaitu akuntabilitas internal dan akuntabilitas eksternal. Akuntabilitas internal diberikan kepada dua pihak, yaitu mereka yang memberikan otoritas kekuasaan kepada pemerintah dan mereka yang memberikan dukungan finansial. Sedangkan akuntabilitas eksternal adalah pertanggungjawaban kepada mereka yang dalam kehidupan sehari-hari menjadi sasaran atau korban dari kebijakan yang diambil oleh pemerintah[22]. Dengan demikian, sekaligus terbangun mekanisme input and output dan check and balances dalam pembangunan pendidikan[23].

Dalam konsepsi ini, dalam pandangan penulis, birokrat karir akan bertanggungjawab kepada birokrat pada hirarki di atasnya (atasan) dan birokrasi yang dibawahnya juga akan bertanggungjawab dan mengabdi kepada birokrasi di atasnya. Maka, kinerja yang ditampakkan didedikasikan untuk memperoleh penilaian di mata hirarki birokrasi di atasnya. Sedangkan birokrat publik akan bertanggungjawab dan berdedikasi kepada publik yang mempercayainya dan mengamanatinya atau memberinya kuasa untuk menyelenggarakan tugas-tugas birokrasinya. Argumentasi dalam konsep ini sejalan dengan gagasan Weber untuk melakukan kontrol terhadap birokrasi tatkala birokrasi tumbuh seiring dengan makin besarnya pengetahuan teknis (ditopang dengan kerahasiaan) dan (tanpa disadari) mendatangkan pengaruh yang melampaui batas netralitasnya. Meminjam logika Weber, bahwa kepemimpinan para politisi dan entrepreneur (wiraswastawan/ pengusaha) dipandang Weber dapat mengimbangi capaian birokrasi dan memulihkan kebebasan. Weber mengatakan bahwa para politisi bertanggungjawab kepada rakyat, tidak kepada birokrat. Sementara itu, pengusaha merupakan “tipe” tandingan bagi birokrat. Birokrat adalah mereka yang dalam kerjanya menolak risiko dan mementingkan ketertiban, sedangkan pengusaha adalah mereka yang berani mengambil risiko-risiko besar, dan keahlian mereka merupakan sumber kekuasaan dan pengetahuan alternatif (pengganti) bagi para birokrat[24].

Penulis mengadopsi sebagian pemikiran Weber untuk ditransformasi pada “format baru” jabatan publik bagi kepala sekolah yang berasal dari kalangan masyarakat luas, tidak terkecuali pengusaha. Hanya saja penulis masih belum berani mencoba formula praktisi politik untuk substitusi jabatan publik untuk sekolah ini. Pola dan logikanya saja yang penulis sepakati untuk keluar dari stagnasi birokrasi yang dijalankan oleh birokrat karir sebagaimana dimaksud paparan di atas. Dengan mengikuti alur pemikiran argumentasi tersebut, birokrasi pendidikan hendaknya dijalankan dengan “birokrasi” publik. Maka, jabatan “birokrasi”nya hendaknya juga berupa jabatan publik. Sebagai tambahan argumentasi penulis, bahwa model ini dapat ditempuh dengan suatu pemilihan yang melibatkan komunitas (stakeholders) pendidikan. Dalam pemilihan tersebut, para kandidat diberi kesempatan untuk memaparkan pemikiran-pemikirannya untuk memajukan pendidikan dan lembaga yang bakal dipimpinnya di hadapan para pemakai jasa pendidikan yakni masyarakat (publik). Atau yang menurut istilah Weber, Mises maupun Gaebler, adalah konsumen, yakni konsumen jasa pendidikan. Merekalah para tuan (meminjam istilah ekonomi: para “pemegang saham”) atau pemberi otoritas, yang akan memilih atau memberi amanat kepada “birokrat” pendidikan persekolahan (kepala sekolah), dan yang akan meminta pertanggungjawabannya kelak. Pola pertanggungjawaban publik yang melengkapi model ini benar-benar dijalankan dengan melibatkan publik. Sebagai perbandingan, Swiss telah sukses dengan pemilihan umum untuk memilih para guru[25] yang akan dipercaya dan ditugasi masyarakat untuk mencerdaskan anak-anak rakyat. Logikanya sederhana: rakyat berhak untuk menentukan pola pencerdasan bagi anak-anak rakyat, termasuk memilih para guru bagi anak-anaknya.

 V

Kesimpulan, Peluang dan Tantangan

Kesimpulan

Menilik urgensi pendidikan sebagai salah satu layanan public yang amat strategis bagi pemerintah dan amat bermanfaat bagi masyarakat, sedangkan praktik birokrasi yang melingkupinya menyebabkan kemerosotan dan kemandekan penyelenggaraan pendidikan. Maka, agenda reformasi birokrasi pendidikan tidak dapat ditawar lagi. Hanya saja persoalannya, reformasi yang bagaimana. Tulisan di atas, menawarkan suatu model transformasi “birokrasi” publik, yaitu dengan mereformasi jabatan tertinggi pada level satuan pendidikan (sekolah) yakni kepala sekolah sebagai jabatan publik.  Logika pemikirannya adalah kekakuan dan kemandekan birokrasi pendidikan, termasuk persekolahan yang menjadi ujung tombak layanan pendidikan, terjadi karena kungkungan birokrasi yang melingkupinya. Kepala sekolah, selaku seorang birokrat karir, bertanggungjawab dan berdedikasi kepada (aparat) birokrasi di atasnya. Kinerja birokrasinya pun diabdikan untuk memenuhi hasrat penilaian birokratis yang mengesampingkan kepentingan masyarakat. Paradigma ini diubah dengan menjadikan pertanggungjawaban “birokrasi” persekolahan tidak lagi kepada birokrasi diatasnya, melainkan kepada masyarakat (publik) selaku pengguna jasa pendidikan, atau konsumen jasa pendidikan. Model ini hanya dipenuhi dengan menjadikan kepala sekolah sebagai jabatan publik, yang dipilih oleh dan bertanggungjawab kepada para konsumen pengguna jasa pendidikan (masyarakat, publik). Atau, dengan kata lain, mengembalikan kepemilikan sekolah kepada publik (masyarakat) sekaligus memperkuat (kembali) peran masyarakat.

Peluang

Konsep tersebut memiliki peluang :

  1. Arus besar demokratisasi telah meluas di kalangan masyarakat dan pemerintah.
  2. Adanya institusi pengawal demokratisasi pada level “birokrasi” sekolah dan pemerintah daerah, walaupun belum optimal, yakni Komite Sekolah dan Dewan Pendidikan, yang dapat menjadi pelopor gerakan demokratisasi sekolah melalui reformasi birokrasi model ini.
  3. Tersedianya SDM yang cukup banyak dan berkualitas di masyarakat yang siap men-supply kebutuhan jabatan ini, termasuk kepala sekolah yang kini sedang menjabat.
  4. Wacana kompetensi penyelenggara pendidikan, termasuk kepala sekolah telah menjadi wacana publik. Dan masyarakat menunggu hasil kemajuan manajemen sekolah yang konkret dari figur kepala sekolah yang benar-benar kapabel. Kepala sekolah yang kapabel diharapkan muncul melalui penerapan model ini.
  5. Manajemen Berbasis Sekolah (MBS), yang telah diterima baik secara konseptual maupun praktis, merupakan investasi sosial yang bagus, walaupun pelaksanaan belum optimal karena keterbatasan pemahaman operasional terhadap konsep tersebut. Model dalam tulisan di atas dapat menjadi jalan keluar yang strategis terhadap operasionalisasi MBS tersebut secara utuh.
  6. Kewenangan dan tanggungjawab daerah dalam penyelenggaraan pendidikan sebagaimana diatur dalam UU No 32/2003 tentang Pemerintahan Daerah, yakni meliputi penetapan mutu sumberdaya manusia, kelengkapan sarana & prasarana, serta permasalahan pembiayaan pendidikan.
  7. Jaminan regulasi yakni UU No. 20 tahun 2003 tentang Sistem Pendidikan Nasional, Bab 3 Pasal 4 tentang prinsip penyelenggaraan pendidikan, yang antara lain menyebutkan, bahwa pendidikan  diselenggarakan dengan memberdayakan semua komponen masyarakat melalui peran serta dalam penyelenggaraan dan pengendalian mutu layanan pendidikan.

Tantangan

Konsep ini akan menghadapi tantangan:

  1. Para pemegang kebijakan publik, birokrat karir, termasuk kepala sekolah pada awalnya mungkin akan merespons negatif, karena dianggap tidak lazim dan belum terbiasa, walaupun konsep ini sejalan dengan demokratisasi daerah dan mendukung kemajuan pendidikan dan kemajuan daerah.
  2. Tantangan kompetensi dan kompetisi terbuka yang fair play pada perekrutan kepala sekolah. Tetapi dapat menjadi peluang karena membuka kesempatan luas bagi siapa saja yang memiliki kemampuan dan kompetensi.
  3. Tantangan konstitusi dan pekerjaan ekstra bagi legislatif. Tetapi dapat menjadi peluang dan didukung DPRD ketika implementasi konsep ini berimplikasi pada kebutuhan adanya payung hukum berupa Peraturan Daerah (Perda) yang merupakan tugas DPRD.
  4. Implikasi biaya. Walaupun sebenarnya dapat diatasi mengingat hal ini adalah kebutuhan bersama.

________________

Referensi, tidak ditampakkan.

Artikel pernah dimuat di Jurnal Jejaring Administrasi Publik, Tahun II, No.1, Januari – Juni 2010.

 

Gambar Gravatar
Pengajar di Program Studi Ilmu Politik, FISIP Universitas Brawijaya, peneliti, peminat Rekayasa Sosial dan Pembangunan Politik, Personal Edification Coach metode MiracleWays™, blogger, Internet-Based Marketer (IBM).

Tinggalkan Balasan

Alamat email Anda tidak akan dipublikasikan. Ruas yang wajib ditandai *